唇亡齒寒的世遺

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Illustration by Rui Rasquinho
即將生效的新《文化遺產保護法》(簡稱:文遺法)
即將生效的新《文化遺產保護法》(簡稱:文遺法),喻意立法29年後首次把澳門歷史建築群及遺產周圍不再強制設立緩衝區。有澳門建築師和律師認為,此乃一粗疏且妄顧後果的決定。
 
 
新《文化遺產保護法》經已獲立法會通過,但,這意味著甚麼呢?29年前,澳門立法為文化遺產提供法律保護的基礎。而新法又新在哪裡呢?相信最令人嘩然的是:保育名單上128處建築物、中心、遺址周圍將不再強制設立具法律保護的緩衝區。
 
新《文遺法》將於2014年3月1日起生效。從這天起,此法為政府縮減或取消現存緩衝區開了綠燈!可是,緩衝區就是為保護澳門文化遺產,對工程建設當然有某些限制。
 
律師飛文基(Miguel de Senna Fernandes)是大力推動澳門土生土語和土生菜申報世界遺產的人士之一。他講解了此法的相關風險:「這如同一條不歸路。新法中祛去強制性緩衝區,澳門的文化遺產勢必將遭到更嚴重的破壞。」
 
飛文基接受《句號報》採訪時,他表明了一眾律師和建築師對緩衝區的立場,他揚言:「大家均認同,緩衝區應該是強制性的。因為緩衝區是這些極具歷史價值的財產的一部分,必須不惜一切的代價加以保護。」
 
上述的表態正好是1984年保育文遺法令的初衷。該法令規定,緩衝區是名單中財產「不可劃缺的部分」。另外一項於1992年制定的法令規定,須保護具建築藝術價值的52個紀念碑和44幢建築、11處建築群和21個已評定的地點。及不久前的2006年,當屆行政長官何厚鏵作出行政長官批示,不僅明確了遺產的圖示範圍,更擴展了緩衝區。
 
這些措施的必要性何在呢?
 
飛文基解釋說:「澳門歷史城區於2005年7月被聯合國教育、科學及文化組織(UNESCO)列入《世界遺產名錄》,即順應保育澳門歷史城區的潮流。」
 
但是,令他不解的是,在近期法規調整的背後,政府居心何在?
 
「政府對文遺保護的政治取態,應該是始終如一,不應作出可能會危及遺產保育的決定。」
 
他不厭其煩道:「新法的通過可能導致聯合國教科文組織重新評估澳門的情況。」他說,過去幾年,世界遺產委員會曾多次警告澳門特區政府。
 
據聯合國教科文組織報告,有「兩個因素正影響」澳門的世界遺產:澳門歷史城區的「緩衝區周邊區域內的建築工程潛在著負面影響」和「欠缺妥善的管理制度」。
 
正當澳門一眾建築師和律師們非常着緊時,在另一邊廂,聯合國教科文組織的回應則似乎較為溫和。今年1月,澳門特區政府就澳門歷史城區保育狀況提交了報告,世界遺產中心在今年5月對報告進行分析,並從該報告中瞭解到澳門這項新法律的情況。
 
「這如同一條不歸路。新法中祛去強制性緩衝區,澳門的文化遺產勢必將遭到更嚴重的破壞。」
﹣ Miguel Senna Fernandes
 
聯合國教科文組織世界遺產中心亞太地區主任景峰說:「就我們所知,2008年和2009年制定的行政法規[這些法規明文規定保育區毗鄰的建築高度的限制],以及現在的新法」,可是,他坦言承認從未閱讀過澳門政府提出的新法。
 
不久的未來,政府可能按新法辦事,很多人持保留意見,然而該國際組織奉行不干涉政策,該主任說:「讓我們先觀察[新法律]將造有怎樣的影響和後果。現在,我們相信澳門政府將加強文化遺產的保護工作。」
 
「我們正關注情況」。據他表示,自2006年起,聯合國教科文組織以「全面的方法」,一直跟蹤列入名錄的世界遺產,關注其保育狀況的發展。他表示,這也包括聽取非政府組織的意見。
 
昔申遺報告包括緩衝區
 
飛文基認為,「將緩衝區改為非強制性之舉,毫無道理可言。」然而,對於特區第三屆立法會議員而言,此舉顯然有理。
 
據最近的一份報告指出:「大部分議員認同政府將緩衝區改為非強制性的選擇。只有當政府認為不得不設立緩衝區,以維護和弘揚被評定的財產時,才會設置緩衝區。」 
 
議員支持修法摒棄一項堅守近30年歷史的原則,原因只得一個。據報告所述,就緩衝區而言立法會授權政府「彈性處理審議,從而配合小城脈絡不斷變遷、進步的時代步伐。」
 
政府還稱,據「世界遺產公約」的技術準則,並未要求設立強制性緩衝區。然而,正如建築師杜雅迪(Mário Duque)和樊飛豪(Francisco Vizeu Pinheiro)所述,設置緩衝區並非可設可不設的建議。
 
「讓我們先觀察[新法律]將造有怎樣的影響和後果。現在,我們相信澳門政府將加強文化遺產的保護工作。」 
- Feng Jing
 
杜雅迪說:「對於受保護對象的重要性,緩衝區是必不可少的。這是一個必要的保護措施。聽到這一消息,我很詫異。在歷史城區,設置緩衝區是一種很常見的做法。」
 
此外,在申報世遺時,澳門提交的資料不僅包括各地點的列表和說明,還包括相應的緩衝區。澳門最初向聯合國教科文組織報告稱,澳門設立了三個緩衝區,總面積達86.13餘公頃:一個位於內港和大炮臺之間,另一個位於基督教墳場一帶;第三個則設於東望洋山(包括東望洋燈塔和聖母雪地殿教堂)。
 
在申報檔(可從網上下載)中,政府也曾做出保證,根據1984年和1992年的法律,「任何可能改變被列為遺產的建築及遺址的特點之計畫,必須提交文化局批准(……)。緩衝區內的任何建設、重建或改建亦在監管之內。」
 
雖然聯合國教科文組織並未要求強制性設置緩衝區,但任何列入名錄的建議應附具聲明,「指出不需要設緩衝區的理由」。除了涉及沒有商量餘地的地點,還涉及保護區的改建,「任何更改(……)須得到世界遺產委員會的核准」。
 
澳門世遺須引人入勝
 
鐘宏亮(Thomas Chung)是一位香港建築師,在歷史城區成功申請世界遺產例子中,他認為緩衝區扮演重要的角色。
 
「緩衝區起的保護功能,特別適用於澳門,因為許多建築尤以教堂,均按葡萄牙傳統,建於高聳、顯眼的位置」。
 
世界遺產委員會特別強調列入名錄的建築與緩衝區之間的「這一基本關係」,在2009年發表於《中國時事》雜誌的一篇文章中,鐘突出了這一點。
 
杜雅迪進一步解釋說,「對於一個導航燈塔[如東望洋燈塔]而言,這顯然必要的,燈塔不應當被周圍的建築遮蔽,導致人們無法從海上看到燈塔。對於媽閣廟,保持其前方的海景也是必不可少的。」
 
東望洋燈塔是中國南海沿岸首座燈塔。2007年,該燈塔周圍的建築惹起爭議。針對兩棟大樓的建設問題,公民團體向聯合國教科文組織提出投訴,一處是中央政府的中聯辦大樓,另一處是位於東望洋斜巷的大樓,遮擋了燈塔的視線。政府掛出了示警紅旗,何厚鏵規定了燈塔周邊區的限高指標(根據區域的差異,介於5米和90米之間)。
 
杜雅迪強調:「為東望洋燈塔周邊建築限制高度,這個典型例子說明了空間佈局不應該因為發展商的技術、利益、自身處境和便利而受到影響」。他堅持認為:「規劃策略的更改毫無道理可言,因為這樣就無法顯示昔日城市這樣建設的原因,反而,弱化城市的肌理,甚至破壞城市一直貫有的信念。」
 
樊飛豪指出,澳門某些的緩衝區「甚至不如其他城市的緩衝區那樣起到預防效果」,而他列舉了一些「純屬虛構」緩衝區。
 
「將媽閣廟與龍嵩街及亞美打利庇盧大馬路連接在一起的這條街,是歷史走廊的中軸線,現在兩邊滿是高聳的居民樓。」僅有的例外是亞婆井前地、崗頂前地和議事亭前地。
 
據他表示,「通往大海的走廊,確保景觀和天然通風」是緩衝區該有的,此乃基本「常識」。此舉也是為了恪守向聯合國教科文組織和中國作出的承諾,我們不能留下壞印象」。
 
 
風險不容忽視
 
修改現行《文遺法》的立法建議,曾出現過兩個版本。據建築師們稱,鑒於所謂的「造成巨大影響的工程」的新定義,至少有一點,第二個版本不如第一個版本。「損害財產的景觀和建築框架」已不再是評估一項建設工程是否與受保護的文遺相互衝突的標準。
 
這可能導致嚴重後果。杜雅迪稱,聯合國教科文組織透過其分類方案評估建築工程對受保障財產的影響。因此,他警告說,該政策變化的「主要風險是澳門特別行政區會被列入黑名單,即《瀕危世界遺產名錄》」,這種情況發生在「[公約]締約國違反義務,且無視該國際組織提出的所有建議」時。
 
杜雅迪說:「為此事承擔責任的是[世界遺產]公約的締約國中華人民共和國」,他強調,導致世界遺產出現在聯合國教科文組織「黑名單」上的最常見原因,是遺產的「保育狀況不佳」和「不加控制的城市化進程」。
 
此外,根據擬議的法律的第二個版本,在對產生巨大影響的工程進行評估方面,文化局的權力受到了土地工務運輸局(DSSOPT)的制約。據委員會的報告,雖然法案文本曾一度規定文化局「有義務」審查工程項目的潛在影響,現在的條文規定,負責遺產管理的文化局僅可「在土地工務運輸局認為預計會產生巨大影響的情況下」,「才可做出評估」。
 
在公共工程建設方面,也不要以為文化局可制定涉及澳門歷史城區、財產分類和緩衝區的城市規劃。僅當「土地工務運輸局認為有必要時」,文化局才「對[建設工程專案的影響]有發言權」。
 
今年5月,聯合國教科文組織呼籲澳門在2015年之前為歷史城區制定一項保護計畫。該組織認為當前的計畫「不足以有效保護」被列為世界遺產的歷史遺跡。新的法律對該計畫有所預見,但政府並未承諾具體的時間表,而在此之前,可能只有不完善的保護計畫。